Título de la ponencia: “Propuesta de medidas para atender a las recomendaciones del MESICIC respecto a la regulación de conflictos de intereses en la administración pública panameña” Ponente: Venicia Chang, docente Escuela de Relaciones Internacionales Evento: XXX Congreso Científico Nacional: “El Valor De Las Ciencias En El Desarrollo Humano Sostenible”

UNIVERSIDAD DE PANAMÁ FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Título de la ponencia: “Propuesta de medidas para atender a las recomendaciones del MESICIC respecto a la regulación de conflictos de intereses en la administración pública panameña” Ponente: Venicia Chang, docente Escuela de Relaciones Internacionales Evento: XXX Congreso Científico Nacional: “El Valor De Las Ciencias En El Desarrollo Humano Sostenible” Palabras claves: desarrollo sostenible, corrupción, conflictos de intereses, recomendaciones, MESICIC. En el escenario del XXX Congreso Científico Nacional: “El Valor de las Ciencias en el Desarrollo Humano Sostenible”, es preciso acotar cómo la utilización de las ciencias ha ido apoyando en diversas direcciones la ordenación del medio ambiente y del desarrollo con el objeto de la supervivencia diaria y el desarrollo futuro de la humanidad, por lo que juega papel importante la implementación de medidas de desarrollo sostenible desde la dinámica del desarrollo que” permitan satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro de satisfacer sus propias necesidades” (Brundtland, 1987). Un concepto tridimensional que aglutina tres (3) dimensiones: la económica, la social y la sostenibilidad (Bermejo, s.f.). Para lograr el desarrollo sostenible es necesario tener perspectivas a largo plazo, conocer e integrar los efectos locales y regionales de los cambios que se suscitan a nivel global y utilizar los conocimientos científicos (ciencias naturales y sociales) y tradicionales que tengamos a nuestro alcance. Es aquí en este escenario en el que se implementan las políticas necesarias para seguir alcanzando el desarrollo. Sin embargo, como ha señalado la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, luchar y erradicar la corrupción se ha convertido en pieza vital para lograr el desarrollo sostenible (UNODC, 2019). La corrupción representa una amenaza significativa para los países del mundo entero; debilita las instituciones democráticas, contribuye a la inestabilidad gubernamental y erosiona la confianza. Además, amenaza la economía al socavar la libre competencia, desalentando la inversión y el comercio. La corrupción afecta desproporcionadamente a los grupos desfavorecidos al impedir la inclusión social, promover la desigualdad e inhibir la prosperidad (Anticorruptionday, s.f.). En palabras de António Guterrés, Secretario General de las Naciones Unidas, señalaba que "Las personas tienen razón de estar enojadas. La corrupción amenaza el bienestar de nuestras sociedades, el futuro de nuestros hijos y la salud de nuestro planeta. Debe ser combatida por todos, para todos." (UNODC, 2019). Nuestra ponencia del día de hoy ha sido producto de una investigación “Propuesta de medidas para atender a las recomendaciones del Mecanismo de Evaluación y Seguimiento de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (MESICIC) respecto a la regulación de conflictos de intereses en la administración pública panameña”. La corrupción es actualmente una de las principales preocupaciones por parte de la sociedad y de las autoridades dentro de todos los países. El caso de Panamá resulta llamativo debido a que en los últimos años se ha cuestionado con severidad la forma en que la corrupción parece haber penetrado en dicha nación; se han adoptado diversas medidas con la intención de atacar y disminuir los diversos actos de corrupción y, de manera especial, destaca la ratificación de la “CICC” y su concreción en el llamado “MESICIC”. El objetivo de este estudio fue proponer medidas normativas, políticas y procedimentales que permitan dar atención a las recomendaciones no atendidas del MESICIC de las rondas de análisis 2004, 2007, 2010, 2013 y 2017, para consolidar la regulación de conflictos de intereses en la administración pública panameña. Se trató de un estudio de naturaleza cualitativa; de corte no experimental y de tipo aplicado, que generaron una serie de medidas normativas, políticas y procedimentales, cuyo objetivo es mejorar la instrumentación continua del MESICIC al interior de Panamá. En cuanto a la descripción podemos mencionar los avances de Panamá para evitar conflictos de interés en el sector público. El MESICIC como herramienta de la organización de Estados Americanos (O.E.A.) para impulsar la C.I. contra la corrupción. Las recomendaciones no atendidas del MESICIC en materia de regulación de conflicto de interés en la administración pública panameña y examinamos la aplicación del MESICIC al interior del Estado Parte de Panamá. Esta investigación se justifica a partir de los criterios de importancia, actualidad, aporte, pertinencia y viabilidad. Es importante porque los conflictos de intereses han sido de gran visibilidad en los últimos años. Es un tema vigente porque de él se derivan recomendaciones que se le han hecho al Estado en los últimos años para que actualice su legislación. Realiza aportes a las relaciones internacionales (R.I. como disciplina) porque permite la comprensión de la realidad internacional y contribuye a la explicación del problema de la corrupción internacional (multidisciplinariedad de las R.I.) y resultó viable porque contó con recursos económicos y técnicos para llevarla a cabo. También porque Panamá ha asumido múltiples compromisos a nivel internacional relacionados con la lucha contra la corrupción y por ende la comunidad internacional juega al hacer valer dichos compromisos y el interés de la sociedad sobre el tema. Por ello la necesidad de generar investigaciones que permitan comprender a profundidad el problema de la corrupción y la construcción de rutas para su atención. Los antecedentes del problema los situamos en la corrupción como un fenómeno que ha ido en aumento en los últimos años en la región latinoamericana; que la corrupción es considerada como uno de los peores males de la sociedad moderna; que amenaza la estabilidad política de los países y su institucionalidad democrática. Además del rol que han jugado la creación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC); la creación de instituciones en el ordenamiento interno; aunado a las investigaciones penales por casos de corrupción. El problema de investigación planteado, a partir de los antecedentes históricos descritos y de la distinción de los factores que inciden en la consolidación del combate a la corrupción y el conflicto de interés en Panamá, es posible identificar el siguiente problema de investigación relevante para el área de estudio de Relaciones Internacionales: “A pesar de los avances alcanzados con la instrumentación del MESICIC para evitar conflictos de interés en el servicio público de Panamá, aún existen recomendaciones importantes de este mecanismo de cooperación internacional que no han recibido atención adecuada por parte del Estado panameño; esto plantea la necesidad de proponer medidas normativas, políticas y procedimentales que permitirían dar atención a las recomendaciones no atendidas del MESICIC en materia de regulación de conflictos de intereses en la administración pública panameña.” Entonces nos tenemos que preguntar: ¿Cuáles son las medidas (normativas, políticas y procedimentales) que permitirían dar atención a las recomendaciones no atendidas del MESICIC de las rondas de análisis de 2004, 2007, 2010, 2013 y 2017, en materia de regulación de conflictos de intereses en la administración pública panameña? El combate a la corrupción como parte de la agenda de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas se ha dado a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, creados en septiembre de 2015 y que plantea cinco dimensiones conocidas (5 P): personas, planeta, prosperidad, paz y partnership (alianzas). Son objetivos complejos e interrelacionados que requieren de estrategias inteligentes con un impacto multidimensional y 150 Estados (inicialmente) firmaron el compromiso. Las naciones han adoptado la Agenda 2030 y los 17 ODS, 169 metas, considerados como parte de las políticas de Estado a partir de enero de 2016 y tiene como característica de importancia, que todos los países, independientemente de sus condiciones socioeconómicas, desarrollen condiciones para alcanzarlos y que nadie se quede atrás . La CICC Surgió en 1996, a raíz de los escándalos de corrupción en AL. En la 1° Cumbre de las Américas en Miami, USA, 1994, se identificó a la corrupción como un asunto que debilita las democracias y socava la legitimidad de las instituciones. En la OEA en 1995, se emite la AG/RES.1346 (XXV.0/95) en la cual se encomendó al Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica, la preparación de un Proyecto de CICC. Países como Chile, Venezuela y USA impulsaron las negociaciones para la aprobación de la CICC. Suscrita por 22 Estados (de 35 Estados miembros de la OEA), en marzo de 1996 y entró en vigor en 1997. El MESICIC surgió en el contexto de la Tercera Cumbre de las Américas (2001, Quebec, Canadá). Es un mecanismo de revisión de pares anticorrupción, el cual posee un carácter intergubernamental, establecido en el contexto de la OEA, para apoyar a los países en la aplicación de las disposiciones que marca la CICC; es un conjunto de normas y procedimientos, a través de los cuales un grupo de países que han añadido a su legislación interna estándares anticorrupción, presentan un documento informativo sobre sus políticas en esta materia; establecen el diálogo con otros Estados para valorar su adecuación a los compromisos existentes, y aceptan sugerencias para controlar las dificultades derivadas de la aplicación deficiente de los estándares. Tiene como objetivos: promover la puesta en marcha de la CICC y fomentar el alcance de sus propósitos; monitorear los compromisos que han adquirido los países y discutir la forma en la que estos han sido implementados; y sentar las bases para propiciar el intercambio de información, la cooperación técnica, la armonización de las legislaciones de los países miembros de la CICC y la difusión de prácticas y experiencias óptimas. Entre las conclusiones más importantes que llegamos en la investigación podemos mencionar: 1. El tema de la corrupción en general ocupa un lugar destacado dentro de la actual discusión pública. Por momentos se puede llegar a tener la impresión de que no existe un solo ámbito de la vida que no haya sido alcanzado por este fenómeno: el mundo artístico, deportivo, medios de comunicación, etc. Los escándalos de corrupción son noticia diaria, y afectan la credibilidad de todas las personas involucradas en estas actividades hasta tal punto que todo logro permanece en duda hasta que se demuestre que fue obtenido por méritos propios, y está libre de toda sospecha. 2. Tal es la situación actual en la que se encuentran las sociedades y sus ciudadanos. Ahora bien, la corrupción parece haber afectado de forma especialmente aguda al mundo político y económico. Se trata, sin lugar a dudas, de dos esferas que hoy en día gozan de poca reputación y credibilidad entre las personas a causa de los constantes actos de corrupción que tienen lugar dentro de ellas. Esto ha generado un clima de desinterés y enojo por parte de la ciudadanía hacia sus representantes, a los que perciben como seres lejanos a su realidad y preocupados exclusivamente en el enriquecimiento individual. 3. Este escenario es especialmente preocupante en el caso de Panamá que se encuentra entre los primeros lugares en percepción de corrupción dentro de América Latina. Es decir, que sus ciudadanos están sumamente inconformes con el comportamiento y las prácticas que han mostrado sus representantes políticos y las instituciones encargadas de administrar los recursos del país. Ésta es una de las principales razones por las que se decidió emprender esta investigación. 4. Se expuso cómo en un mundo globalizado la corrupción se convierte en una de las principales preocupaciones los gobiernos y diversas instituciones. Esto, en la medida que los actos de corrupción representan importantes transgresiones a las leyes nacionales e internacionales que ponen en riesgo la estabilidad democrática de los estados y dificultan su pleno desarrollo social, político y económico. Afortunadamente, el propio proceso de globalización ha creado las condiciones necesarias para fortalecer la cooperación entre actores en la lucha contra la corrupción y esto lo hace a través del fortalecimiento de vínculos entre instituciones y organizaciones nacionales e internacionales que comparten esa preocupación. 5. Presentamos el desarrollo histórico que ha permitido crear las condiciones e instituciones necesarias para enfrentar la corrupción desde diferentes frentes. Y entender que la corrupción administrativa es uno de los problemas más acuciantes para los países en vías de desarrollo, ya que obstaculiza su crecimiento y desarrollo económico; especialistas estiman que es una de las razones por las que, a pesar de que hay más riqueza en el mundo, ésta sigue concentrada en pocas manos. Además, dicha problemática impide el establecimiento de instituciones democráticas sólidas, puesto que los beneficios del desempeño de la función pública se vuelcan en unas cuantas manos y se impide que la ciudadanía pueda disfrutar de los rendimientos de los bienes públicos. 6. Dado el panorama internacional actual donde las dinámicas de la globalización han exacerbado la incidencia de prácticas corruptas, se vuelve necesaria la intervención de organismos regionales e internacionales, que fomenten interacciones de cooperación internacional entre los Estados más afectados por este fenómeno. Así, desde la década de 1990, el fenómeno de la corrupción fue integrado a la agenda internacional, ante la presión de los medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil. En esta primera etapa, los Estados se mostraban reticentes a discutir mecanismos para eliminar las dinámicas de corrupción, y mucho menos mostraban disposición para establecer estándares anticorrupción; no obstante, progresivamente se fueron diseñando herramientas internacionales para persuadir a los países a ingresar en la lucha contra este fenómeno. Ejemplo de ello fue la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), así como su mecanismo de revisión de pares; es decir, el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC). 7. Dichos instrumentos son el resultado de una serie de escándalos de corrupción en Latinoamérica y, en el plano geopolítico, también son consecuencia de los intereses de Estados Unidos en la región. A pesar de su trasfondo político, las convenciones anticorrupción como la CICC son importantes mecanismos de cooperación internacional, que fomentan la ayuda mutua entre los países, para luchar colectivamente en contra de esta problemática. Esto debido a que el presente documento indica acuerdos trascendentes sobre cooperación técnica, asistencia jurídica mutua; la designación de cargos para la observación de la Convención, así como objetivos y definiciones en materia de estrategias anticorrupción. 8. Por su parte, el MESICIC es el brazo operativo de las disposiciones de la CICC, puesto que incluye un conjunto de normas y procedimientos, al que los Estados partes añaden a su legislación interna estándares anticorrupción; presentan un documento informativo sobre sus políticas en esta materia, y establecen el diálogo con otros Estados para valorar su adecuación a los compromisos existentes. Uno de los problemas que impide la aplicación efectiva de los compromisos derivados de la ratificación del CICC y el MESICIC es el hecho de que el incumplimiento de las recomendaciones emitidas por el Comité de Expertos no supone sanciones para los Estados, pues se trata de un ejercicio consensual sobre la base del principio de cooperación entre los miembros de la OEA. También, el MESICIC busca caracterizarse por su objetividad e imparcialidad en las conclusiones que establece y en sus mecanismos de operación y, aunque mantiene un carácter intergubernamental, éste busca fomentar la participación de la sociedad civil. 9. En el caso de Panamá, dicho Estado ratificó la CICC el 20 de julio de 1998, e hizo el depósito del instrumento de ratificación un mes después del mismo año; además, el 4 de junio de 2001, suscribió su ingreso al MESICIC. Esto le obligó a someterse a un proceso de evaluación recíproca, mediante rondas secuenciales en donde se examina la forma en la que se han implementado las disposiciones de la Convención. Como se observó en apartados previos, en la primera ronda de análisis el Comité de Expertos señaló la ausencia de regulaciones sobre aquellas acciones desempeñadas por los servidores públicos, después del ejercicio de sus funciones, y mencionó la imposibilidad de realizar una evaluación integral en esta materia, debido a que Panamá no contaba con datos estadísticos sobre el tema. Además, se recomendó capacitar a todos los servidores públicos sobre normas de conducta mínimas, incluyendo aquellas que aluden a los conflictos de intereses, así como reunir información sobre casos de conflicto de intereses, para verificar cómo ha procedido el Estado panameño sobre dicho tema. Las recomendaciones en materia de capacitación fueron evaluadas en la Ronda 5 de análisis y se concluyó que los esfuerzos fueron pertinentes para cumplir las disposiciones de la CICC; no obstante, se hizo énfasis en la necesidad de dar mayor difusión a los esfuerzos y programas de capacitación, para informar a la ciudadanía sobre estos logros. 10. Después, en diciembre de 2007, se presentó el segundo informe de análisis, en el cual se revisó la contratación de funcionarios públicos; la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, así como las acciones que debe emprender el gobierno para proteger a funcionarios y ciudadanos que denuncien actos de corrupción. En términos generales, se concluyó que Panamá adoptó medidas adecuadas para mantener, fortalecer y crear dichos mecanismos en este ámbito, pero se sugirió emprender acciones para fortalecerlos, y también se recomendó continuar con la adopción de medidas para la adecuación de las entidades excluidas del ámbito de aplicación de la Ley N°22, con la finalidad de evitar la fragmentación del sistema de contratación estatal. 11. Finalmente, se determinó que Panamá no adoptó ninguna medida para fortalecer y mantener los sistemas de protección de ciudadanos y funcionarios, pero sí adoptó medidas para tipificar los actos de corrupción establecidos en el artículo VI de la CICC. Ésta ha sido hasta el momento la evolución de este tema dentro del contexto de Panamá. A partir de este punto se abre la discusión acerca de las posibilidades de mejora y las fortalezas que han demostrado las diversas medidas que se han tomado en el combate a la corrupción. 12. Como se mencionó, la aplicación efectiva de las medidas contempladas por la CICC es uno de los principales desafíos en el presente. Para lograr esto se requiere alcanzar amplios consensos dentro del país, consensos que deben involucrar a los diferentes partidos políticos, independientemente de sus ideologías, y también a grupos provenientes de la sociedad civil para llevar a cabo las transformaciones e introducir las políticas y prácticas que se consideren necesarias. Todo esto, desde luego, sería en beneficio de toda la sociedad panameña. En la Figura 1 puede apreciarse una esquematización de lo hasta aquí expuesto acerca de la creación de la CICC y el MESICIC como alternativas para la cooperación internacional contra la corrupción. Figura 1. La Convención Interamericana contra la Corrupción y el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción: creación y adopción en Panamá. Elaboración propia con Cmap Tools v.6.04 13. Uno de los grandes problemas de MESICIC es que sus recomendaciones no poseen un carácter vinculatorio por lo que su aplicación depende en buena medida de la voluntad política de las autoridades encargadas de aplicarlas. Con el tiempo se ha hecho evidente que éste es uno de los principales obstáculos que ha hecho evidente con el tiempo. Además, la aplicación de estas medias requiere de una coordinación internacional, ya que si una de las partes involucradas se opone a ellas, retrasa su proceso de implementación o lo hace tan sólo de manera parcial o deficiente ofrece a las otras partes una excusa para actuar de la misma manera. 14. No obstante, una de las fortalezas de MESICIC que compensan parte de estas debilidades es que ha logrado un amplio reconocimiento a nivel internacional, por lo que los gobiernos muestran un interés por cumplir con ella debido a que esto les otorga prestigio y confiabilidad. De lo contrario se exponen a perder poder de negociación frente a sus pares. Además de este punto, MESICIC ha demostrado ser un instrumento eficiente para diagnosticar la situación de un Estado y poder identificar los principales problemas que enfrente con relación al tema de la corrupción. Éste es un punto esencial, en tanto permite reconocer aquellas áreas en las que resulta prioritario trabajar para obtener resultados en el corto, mediano y largo plazo. 15. Entre las medidas que se podrían tomar a futuro dentro del caso de Panamá para mejorar el funcionamiento de MESICIC se encuentran: realizar una mayor especificación de las situaciones de conflicto de interés, dado que en su forma actual deja un amplio margen de indefinición lo que dificulta su aplicación; de manera complementaria está el establecer un régimen de incompatibilidades donde se especifique las sanciones correspondientes y los mecanismos de aplicación; reforzar el Código de Conducta incluyendo las prácticas específicas que entran en la categoría de actos de corrupción y conflicto de interés y los riesgos potenciales a los que quedan expuestos de llegarse a incurrir en ellas. En síntesis, crear leyes que regulen los conflictos de interés en Panamá significa delimitar y definir de forma precisa cuestiones relacionadas con las incompatibilidades, inhabilitaciones y prohibiciones. 16. De manera complementaria, una buena forma de fortalecer el combate a la corrupción en Panamá y hacer más efectivas las recomendaciones de la CICC es a través del involucramiento de la sociedad civil. De tal manera, que la presión generada desde la sociedad sirva como un impulsor para acelerar y mejorar la aplicación de las diferentes recomendaciones y cambios necesarios dentro del ámbito legislativo. El combate a la corrupción es un camino largo que requiere de la participación constante de diferentes actores, tanto nacionales como internaciones, sin una articulación de todos ellos, difícilmente se obtendrán resultados positivos y duraderos. Ésta es la dirección en la que Panamá debe seguir trabajando. En la Figura 2 se ofrece un análisis esquemático de las fortalezas y debilidades de los instrumentos analizados, así como de los aspectos necesarios para dotarlos de un carácter vinculatorio y gestionar su aplicación de manera efectiva. Figura 2. La Convención Interamericana contra la Corrupción y el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción: propuestas para dotarles de carácter vinculatorio y gestionarles de manera efectiva Elaboración propia con Cmap Tools v.6.04 Las recomendaciones realizadas en el marco de la investigación, responden a una serie de sugerencias, observaciones y recomendaciones, para garantizar la mejora continua de la instrumentación del MESICIC en Panamá, a fin de progresar en el diseño y ejecución de las disposiciones existentes que regulan la prevención, surgimiento y sanción de conflictos de interés. Con dicho propósito, se detallarán recomendaciones para materializar las disposiciones de la CICC y las recomendaciones emitidas bajo EL MESICIC y, posteriormente, se profundizará en las acciones que deben emprenderse para reforzar el carácter trasformador del mecanismo en la regulación de los conflictos de interés en Panamá. Las recomendaciones generales para lograr la aplicación efectiva de los principios de la CICC y el MESICIC, se vuelve imperativa la necesidad de introducir leyes nuevas, políticas y prácticas, que exigen el establecimiento de acuerdos partidistas, así como garantizar que existan los recursos necesarios para implementar tales requerimientos. Por ende, se sugiere manejar la lucha contra la corrupción bajo el enfoque de políticas públicas y no sólo como un componente de la política de seguridad del Estado. Esto debido a las razones siguientes: 1) El enfoque de políticas públicas permite enmarcar la problemática a resolver como una cuestión de interés común a todos los miembros de una comunidad y, en este caso, la corrupción administrativa debe ser caracterizada como un problema complejo, cuya solución no puede ser abordada sin la intervención de todos los actores sociales. El manejo de la corrupción administrativa, bajo dicho discurso, genera mayores incentivos para establecer acuerdos entre las diferentes fuerzas partidistas de un Estado, puesto que se maneja como un problema común, que requiere la cooperación de todos los miembros de la sociedad. 2) El enfoque de políticas públicas brinda un cariz de transparencia al tratamiento de la corrupción y, por ende, impide que se aborde como un tema que requiere discrecionalidad, lo cual favorece la intervención de la sociedad civil en el diseño de estrategias para combatirla. Además, permite que las soluciones propuestas estén sujetas al escrutinio público, lo que facilita los procesos de retroalimentación, para brindar mejores soluciones. 3) Dicho enfoque favorece la toma de decisiones congruentes y consistentes, pues parte de la idea de cumplir una serie de objetivos y metas específicos. 4) Las decisiones para enfrentar las dinámicas de corrupción, parten de una argumentación teórica que las sustenta, por lo que existe mayor probabilidad de que sean tomados en cuenta los principios de la CICC y las recomendaciones del MESICIC, como referentes teóricos y prácticos. 5) Este enfoque permite la puesta en marcha de mecanismos de planeación estratégica, lo cual implica que la asignación de recursos al combate a la corrupción sea más eficiente y efectiva. A su vez, esto permite la reducción de costos económicos y políticos. 6) Permite involucrar al ciudadano común en el combate a la corrupción, mediante la organización de sesiones de parlamento abierto, en donde el poder legislativo justifica y explica sus acciones y, por tanto, privilegia la participación ciudadana para la toma de decisiones en esta materia. Lo anterior podría facilitar la aprobación de una ley en materia de regulación de conflictos de interés, ante la presión de la sociedad civil en este tipo de sesiones. En este punto, cabe mencionar que la participación de la sociedad civil es de vital importancia para garantizar la efectiva aplicación de las recomendaciones del Comité de Expertos del MESICIC. La lucha contra la corrupción requiere la colaboración entre los distintos actores que conforman una sociedad, puesto que se trata de un problema complejo que permea todas las esferas de la vida política y económica de los Estados. Olamendi (2005) sostiene que la sociedad cumple una función vital en la prevención y lucha contra la corrupción, ya que los procesos de incidencia que pone en marcha influyen en las decisiones gubernamentales, y someten a escrutinio público las decisiones tomadas por el gobierno en turno. De tal modo, se recomienda a la sociedad civil panameña tomar en cuenta las estrategias de incidencia para el combate a la corrupción que han sido propuestas por prestigiosos organismos no gubernamentales (ONGs) de rango internacional, para aumentar la eficacia de su labor. También, se sugiere poner atención a los mecanismos exitosos que han sido implementados por otras organizaciones nacionales en sus respectivos países, con la finalidad de generar dinámicas de colaboración regional. En el primer caso, Transparencia Internacional (op. cit.) sostiene que las organizaciones no gubernamentales pueden desempeñar un papel significativo en la promoción de la ratificación, implementación y monitoreo de convenciones y mecanismos como la CICC y el MESICIC. Sin embargo, para lograr tal objetivo, se requiere preparar un plan estratégico que identifique los temas clave en los que se debe incidir; los actores que tienen influencia en el proceso; las audiencias metas, que podrán influir en la decisión, así como los medios y materiales para difundir la estrategia de incidencia. Por ejemplo, en el caso de la fase de implementación de políticas y leyes, las organizaciones de la sociedad civil deben comprender claramente las disposiciones obligatorias y no obligatorias de la convención, para identificar si el Estado parte realmente ha cumplido los compromisos adquiridos. Además, se deben establecer los estándares mínimos internacionales, que ayudarán a evaluar el grado de efectividad de las políticas y leyes diseñadas para mitigar y erradicar los efectos de este fenómeno. Estos constituyen una herramienta útil para medir el nivel en que las instituciones gubernamentales cuentan con las garantías mínimas para prevenir, sancionar erradicar prácticas corruptas. Por otro lado, las organizaciones de la sociedad civil deberán investigar los reglamentos, las leyes, prácticas y políticas existentes, para verificar su congruencia con los postulados de la CICC y las recomendaciones del MESICIC. Para ello, pueden consultar los informes de avance por país, que se encuentran en la página web de la OEA, los cuales les permitirán conocer la opinión del Comité de Expertos sobre el estado del país en la lucha contra la corrupción. A partir de sus recomendaciones, estos organismos pueden emitir conclusiones sobre los cambios que son necesarios para avanzar en este ámbito, y elegir los temas prioritarios sobre los que versará su estrategia de incidencia. El cabildeo es una de las herramientas básicas de incidencia, y puede ponerse en marcha mediante la organización de comisiones de seguimiento que monitoreen el cumplimiento de las recomendaciones del MESICIC por parte del Estado panameño; a través de la puesta en marcha de talleres de participación ciudadana en los que se involucre a funcionarios públicos, medios de comunicación y la ciudadanía en general, para difundir la importancia la CICC y las recomendaciones del MESICIC, o al establecer alianzas estratégicas con medios de comunicación, para hacer públicos los avances del Estado en el cumplimiento de dichas disposiciones (Transparencia Internacional, op. cit.). Las auditorias sociales son ejemplos de acciones ciudadanas que pueden favorecer la aplicación eficaz de estos mecanismos. Se trata de procesos de participación ciudadana, en donde las personas se organizan para dar seguimiento a programas, políticas públicas y proyectos institucionales, con el objetivo de democratizar los procesos de monitoreo (OEA, 2019). La puesta en marcha de estas acciones, puede motivar la voluntad política de actores locales, para ejercer presión en los funcionarios de la administración pública central para que cumplan las disposiciones del Comité de Expertos. La efectividad de las auditorias sociales está íntimamente relacionada con la disposición de colaboración que presenten las instituciones gubernamentales panameñas, por lo que se sugiere que la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información brinde acompañamiento a dichos organismos, con el objetivo de hacer llegar sus observaciones a la administración pública central del Estado panameño. Asegurar el involucramiento de esta entidad, puede garantizar un mayor involucramiento de los funcionarios de alto rango en la lucha contra la corrupción y, por ende, la asignación adecuada de tiempo y recursos financieros para enfrentar esta problemática. Además, el brindar acompañamiento a las iniciativas ciudadanas legitima el discurso anticorrupción del gobierno en turno, lo cual reduce el margen de acción política de aquellos servidores públicos que se oponen a los programas anticorrupción. Lo anterior allana el terreno para la aprobación de leyes, reglamentos y códigos de ética, que prevengan, sancionen y erradiquen prácticas corruptas. Finalmente, las movilizaciones ciudadanas también son una herramienta importante para ejercer presión gubernamental. No hay que olvidar los ejemplos hondureños de movilización política, que se suscitaron en mayo de 2015. Tras el destape del escándalo de corrupción del Instituto Hondureño de Seguridad Social, se inició el movimiento “Marcha de las antorchas”, el cual demandó la instalación de una Comisión Internacional Contra la Corrupción y la Impunidad. El resultado inmediato de dicho movimiento, fue el establecimiento de la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, el cual constituyó una misión de cooperación internacional presidida por la OEA, para combatir la corrupción en dicho Estado. Por ende, se recomienda a la sociedad civil panameña hacer uso de estas estrategias, con la finalidad de reducir el impacto de las deficiencias en la aplicación efectiva de la CICC y el MESICIC. Otra recomendación que es importante tomar en cuenta, es la extensión de las recomendaciones del Comité de Expertos al ámbito de las prácticas corruptas en las que incurren las entidades privadas; por ejemplo, el soborno trasnacional, el uso indebido de información privilegiada y el tráfico de influencias. Aunque la CICC no incorpora disposiciones específicas para este sector, es posible promover líneas de acción en este sentido, bajo el auspicio del artículo III de la CICC, numeral 10, el cual enfatiza la necesidad de establecer “Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción (CICC, s.f.: 18).” Cabe mencionar que la corrupción pública y privada son fenómenos complementarios, que se han recrudecido en tiempos de globalización, ante el auge de las dinámicas de libre mercado. Panamá es una de las naciones que más ha prosperado debido a las dinámicas del comercio internacional, ya que dicha nación exporta bienes y servicios equivalentes al 35% de su Producto Interno Bruto (PIB), lo cual también le permite generar divisas para importar productos que de otra forma no podría obtener (El Capital, 2014). Sin embargo, el país es víctima de delitos como el soborno internacional, el tráfico de influencias y el uso de información privilegiada, los cuales disminuyen el impacto positivo de los beneficios que acarrea el comercio internacional. Es por esta razón que resulta necesario que la CICC y las recomendaciones del Comité de Expertos de la CICC profundicen en la regulación del fenómeno de la corrupción privada. Como base para materializar esta sugerencia, se puede tomar en cuenta la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. Si bien este documento también se enfoca en la corrupción administrativa, su artículo 2° indica que los Estados parte deberán emprender las medidas necesarias, de acuerdo con su marco jurídico, para establecer la responsabilidad de las personas morales por el delito de cohecho de un servidor público extranjero. Además, su numeral 3° menciona que los Estados tendrán que garantizar la aplicación efectiva de sanciones proporcionales y disuasorias, de carácter no penal, por incurrir en el delito de cohecho (OECD, op. Cit.). La aplicación de estas medidas también puede ser un punto relevante para prevenir, sancionar y erradicar las consecuencias del surgimiento de conflictos de interés. Como se mencionó en líneas previas, la corrupción privada y pública son fenómenos complementarios, por lo que deben ser abordados bajo estrategias que ataquen a ambos sectores. Así, si se identifican que un servidor público obtiene beneficios financieros por sus actividades dentro de ciertas organizaciones del sector privado, y se especifica en los documentos nacionales e internacionales en materia anticorrupción las sanciones aplicables ante la comisión de delitos como el uso de información privilegiada, entonces será posible emplear dichos mecanismos como estrategias disuasorias o, incluso, para evitar que servidores públicos obtengan cargos administrativos si poseen tales intereses. Ahora, resulta de vital importancia profundizar en las acciones necesarias que deben ponerse en marcha, para fortalecer el carácter vinculatorio de la CICC y garantizar la aplicación efectiva de las recomendaciones del Comité de Expertos. En líneas previas se dejó de manifiesto que la desventaja más preocupante de estas herramientas, es el hecho de que la no aplicación de las recomendaciones no acarrea sanciones para el Estado parte. Si bien esta característica facilita la adhesión y ratificación de la CICC, también dificulta la garantía de que los Estados materialicen las sugerencias emitidas durante las rondas de análisis. Dicha situación puede ser abordada desde dos perspectivas; es decir, desde el actuar de la ciudadanía o mediante la aplicación de mecanismos disuasorios por parte de la OEA. En el primer caso, se sugiere que tanto la Organización de Estados Americanos como las entidades de la sociedad civil, generen una campaña de difusión, que permita divulgar aquellos compromisos que no han sido cumplidos por los estados parte, desde la primera ronda de análisis. Lo anterior, tiene como objetivo que la ciudadanía reconozca las deficiencias del gobierno en turno en la lucha contra la corrupción, y pueda ejercer presión para mejorar tal contexto. Asimismo, se sugiere la creación de un índice regional que arroje una calificación para evaluar el grado de avance de los países, en la aplicación de las recomendaciones de las distintas rondas de análisis. En apartados anteriores se dejó de manifiesto que el “poder blando” está relacionado con el empleo del prestigio internacional, para aumentar la capacidad de negociación de los Estados. Si un país incumple constantemente con los compromisos internacionales que ha adquirido, la imagen que proyecta hacia el exterior se verá afectada y, por tanto, también su capacidad de influencia y negociación. De tal modo, la generación de un indicador regional puede lograr que los estados se sientan más motivados a aplicar las recomendaciones del MESICIC, ya que una calificación negativa reduciría su prestigio internacional e, incluso, podría afectar su relación comercial con sus principales socios, puesto que no se sentirían tan confiados de establecer acuerdos con países que han incurrido en constantes prácticas de cohecho internacional. Además, un indicador de este tipo facilitaría la generación de conocimiento sobre el progreso de los países americanos en la lucha contra la corrupción, y facilitaría el acceso a la información sobre esta problemática. En relación con este punto, se sugiere elaborar protocolos que determinen la forma adecuada de presentar los “Informes de Avance Nacional”, para que los Estados muestren sus progresos en consonancia con el principio de “datos abiertos”. Entre las recomendaciones específicas podemos señalar: Para contribuir a la mejora continua de la instrumentación del MESICIC en el Estado de Panamá, se profundizará en las recomendaciones pendientes de las Rondas 1°, 2° 4° y 5°, en materia de conflictos de interés, y se enumerarán algunas alternativas para facilitar su implementación. Así, las sugerencias que aún se encuentran pendientes de aplicación, son: 1) la aprobación de normas que especifiquen detalladamente las situaciones de conflictos de intereses de altos mandos de la administración pública de Panamá, y de los miembros de la Asamblea Nacional y sus suplentes; 2) establecer un régimen de incompatibilidades, que especifique las correspondientes sanciones en caso de incumplimiento, así como los mecanismos adecuados para su aplicación efectiva; 3) asegurarse de que todas las instituciones sujetas a la Ley N°6 de 2002 tengan una unidad o un oficial de información, para hacer cumplir las disposiciones de la Ley N°33 de 25 de abril de 2013, que creó la ANTAI; 4) adopción de las medidas necesarias—por ejemplo, la modificación a la Ley N°59, para otorgarle la facultad para verificar las declaraciones juradas de bienes patrimoniales, con la finalidad de prevenir conflictos de interés, así como para verificar variaciones injustificadas en el patrimonio de sujetos obligados—, que garanticen que el Código de Conducta de la Contraloría General de la República contenga las prácticas específicas en que no deben incurrir los servidores públicos, así como los riesgos potenciales de corrupción que son inherentes a su desempeño (OEA, 2013; OEA, 2017). En lo que respecta al apartado sobre la aprobación de leyes que especifiquen detalladamente las situaciones en donde se presentan conflictos de intereses, se recomienda revisar guías y estándares internacionales en esta materia, para que sea posible tipificar las conductas que acarrean el surgimiento de conflictos de interés, de forma detallada y precisa. Un buen referente para poner en marcha estas acciones, es el documento de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) denominado “Directrices para la gestión de conflictos de interés en el servicio público: directrices de la OCDE y experiencias de los Estados”. En dicho texto se especifican algunas prácticas que los estados más eficientes en la lucha contra la corrupción han tipificado para prevenir y sancionar el surgimiento de conflictos de interés en la administración pública. Ejemplo de ello es el “Código canadiense de conflictos de intereses para titulares de cargos públicos”, el cual establece cuatro prácticas que deben evitarse por parte de los funcionarios o, de lo contrario, implicarían su destitución y la ejecución de sanciones penales. La primera de ellas tiene que ver con la aceptación de beneficios económicos u otros beneficios de valor nominal, a menos que la transferencia de estos bienes sea bajo un contrato de derecho de propiedad del titular del cargo público. También se prohíbe brindar trato preferencial a entidades privadas en sus interacciones con el gobierno, así como otorgar información privilegiada a tales actores, al aprovecharse de los beneficios que se obtienen del ejercicio de la función pública. Otra práctica que se considera un riesgo potencial para el surgimiento de conflictos de interés es el uso directo o indirecto de propiedad gubernamental, para actividades no oficiales, y también el uso indebido de los conocimientos adquiridos durante el ejercicio de la función pública, después de haber dejado el cargo (OCDE, 2005). Sobre este último punto, también es necesario incorporar a la legislación panameña, aquellas prácticas en las que no deben incurrir los servidores que han cesado sus funciones. Para especificar tales acciones, se sugieren incorporar los lineamientos establecidos en el documento “Empleo postpúblico: buenas prácticas para prevenir conflictos de intereses” de la OCDE. En este se especifican principios, prácticas y reglas, que permiten aprovechar la experiencia de exempleados del sector privado, así como salvaguardar la integridad de la función pública, cuando exfuncionarios se trasladan al sector privado (OECD, 2010). Otro mecanismo que puede nutrir la regulación de conflictos de interés en Panamá es el bagaje de conocimientos sobre buenas prácticas para la administración pública, que se encuentra compilado en el “Sistema Regional de Información sobre buenas prácticas en América Latina y el Caribe”. Se trata de una plataforma digital, cuyo objetivo es documentar y difundir el conocimiento sobre buenas prácticas de gestión. Que permitan el fortalecimiento de las administraciones públicas de los gobiernos de América Latina y el Caribe (SIPAL, s.f.). A su vez, la creación de una ley que regule los conflictos de interés en Panamá requiere establecer un régimen eficiente de incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y prohibiciones. Dicha regulación debe dirigirse a autoridades de alta jerarquía, y se debe especificar que no podrán ser representantes de empresas privadas, miembros de juntas directivas, ni deberán participar del capital accionario de dichos organismos, tanto de forma personal como por medio de terceras personas. Con el objetivo de incorporar las mejores prácticas al diseño del régimen de incompatibilidades, se sugiere tomar como base los estándares internacionales establecidos en la “Guía Técnica de la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción”, en donde se enfatiza la necesidad de tomar en cuenta las disposiciones del “Código Internacional de Conducta de los funcionarios públicos” (UNODC, 2009). Este documento también debe servir de guía, para indicar en el código de conducta de la Contraloría General de la República, las acciones específicas en las que no deben incurrir los servidores públicos para evitar el surgimiento de conflictos de interés, así como los riesgos de corrupción que pueden suscitarse en el desempeño de sus funciones. A su vez, la regulación de conflictos de interés también implica asegurar las condiciones necesarias de transparencia y acceso a la información, con la finalidad de que la ciudadanía corrobore la idoneidad y competencia de los servidores públicos que les representan. De tal modo, se sugiere crear una plataforma digital, que unifique y facilite el acceso a la información pública gubernamental; es decir, una base de datos en donde los ciudadanos puedan realizar solicitudes de acceso a la información, para verificar información relevante en materia de conflictos de interés; por ejemplo, se podría consultar las declaraciones patrimoniales, fiscales y de intereses de los servidores públicos. Dicha herramienta podría incorporar como sujetos obligados no sólo a las dependencias de la administración pública, sino a organismos y autoridades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como a partidos políticos, sindicatos, y a cualquier persona moral o física que perciba recursos públicos. Se sugiere que la creación y el manejo de esta herramienta esté a cargo de la “Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental” (AIG), puesto que dicho organismo tiene en sus manos la tarea de coordinar las acciones para promover el empleo óptimo de las tecnologías de la información y la comunicación en el sector público, para lograr la modernización de la gestión pública (AIG, s.f.). En general, se sugiere que estas acciones se enmarquen dentro de un Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, donde se incluya como parte medular la prevención de los conflictos de interés en la administración pública panameña. El objetivo principal de este instrumento será la optimización de las herramientas necesarias para que el gobierno panameño combata de frente potenciales actos de corrupción; a la vez, la finalidad será consolidar la institucionalización de un sistema que materialice efectivamente las sanciones administrativas para abatir los niveles de impunidad en el ámbito público. En la Figura 3 se presenta una esquematización de lo hasta aquí propuesto para la instrumentación de las recomendaciones de la CICC y el MESICIC en Panamá. Figura 3. La Convención Interamericana contra la Corrupción y el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción: propuestas para la plena instrumentación de sus recomendaciones en Panamá Elaboración propia con Cmap Tools v.6.04 Como parte del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, será indispensable contar con un Plan Nacional de Prevención de la Corrupción que se encuentre embebido dentro del anterior y que sea formulado desde el ámbito educativo, cuyo objetivo sea intervenir en la formación ciudadana para fomentar los valores y principios que permitan luchar contra la corrupción desde el seno de la familia y la sociedad. El propósito de esta iniciativa será atacar a la falta de educación y valores como centro de la problemática de la corrupción en el país, a través de acciones tendientes a crear verdadera conciencia entre los ciudadanos a lo largo de su formación, tanto a través de las instituciones y medios formales como por lo no formales. Para formular y desplegar el Plan Nacional de Prevención de la Corrupción, el primer paso consistirá en realizar un diagnóstico de la condición en que se encuentra la sociedad en torno a su formación en valores y sentido ético, así como de las consecuencias de riesgo social y en materia de corrupción que derivan de la falta de una formación sólida en transparencia, ética, valores, justicia, respeto y decencia. A partir de los resultados de dicho estudio, se podrá plantear una estrategia enfocada a la promoción de los principios de honestidad, respeto, responsabilidad, tolerancia, transparencia, cooperación, libertad, consenso, cuidado del medio ambiente, solidaridad, autonomía y convivencia pacífica, entre otros, valiéndose de los medios al alcance del sistema educativo y de los actores sociales involucrados. El fin último de esto será incentivar una cultura de tolerancia cero a la corrupción, así como una cultura del trabajo sustentado en valores éticos. El modelo de el Plan Nacional de Prevención de la Corrupción tendrá como objetivo general fomentar una cultura de valores y sentido ético en la formación de los individuos-ciudadanos. Ello se perseguirá con base dos políticas: por un lado, la clarificación de valores y, por otro, la promoción de dichos valores en un marco ético. De la primera de estas políticas desciende una estrategia de acción concreta: el desarrollo de un modelo de educación sociedad-entorno, donde se asuma un conjunto de principios rectores de observancia claramente delimitados. De la segundad derivan dos estrategias más: promover la práctica de valores y ética de la anticorrupción para el ejercicio de una ciudadanía participativa; y promover una estructura formativa que impacte concienciando al individuo. La concreción del plan propuesto podrá llevarse a cabo a través de dos programas: uno de Cultura de la Tolerancia Cero a la Corrupción, dirigido a estudiantes de nivel básico y superior; y otro de Trabajo Basado en Valores Éticos, dirigido a servidores públicos y sector privado. En ambos casos, se diseñarán y lanzarán campañas de comunicación orientadas a la sensibilización y la creación de conciencia sobre la importancia de luchar en contra de la corrupción, valiéndose de los medios con que cuente el sistema educativo (pláticas en colegios, formación de profesores, medios escolares), los medios de comunicación masiva nacionales y locales (prensa, radio, televisión y medios digitales), y las organizaciones de la sociedad civil. Será indispensable establecer compromisos con estos tres sectores a fin de que colaboren en la difusión de los mensajes y la convocatoria a las actividades derivadas de los programas. En la Figura 4 se presenta una esquematización del origen y estructura del Plan Nacional de Prevención de la Corrupción propuesto Figura 4. Origen y estructura del Plan Nacional de Prevención de la Corrupción Elaboración propia con Cmap Tools v.6.04 Estas recomendaciones no sólo permitirán establecer las condiciones necesarias para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones de la CICC y el MESICIC en Panamá, sino que también servirán de guía para mejorar el contexto de regulación de los conflictos de interés en esta nación. Sin embargo, es necesario enfatizar que, si las disposiciones que establecen estos mecanismos regionales no son adoptadas como prioridades del Estado panameño, ni bajo el enfoque de políticas públicas, será difícil lograr que los actores políticos internos establezcan consensos para asegurar la aprobación legislativa de una ley que regule los conflictos de interés en Panamá. Además, la Organización de Estados Americanos deben establecer mecanismos más efectivos, para reforzar el carácter vinculatorio de las recomendaciones emitidas por el Comité de Expertos, con el objetivo de que los Estados parte realmente las incorporen en su legislación nacional.   BIBLIOGRAFÍA Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental [AIG]. s.f.. Acerca de. Panamá. AIG. Recuperado de: https://aig.gob.pa/acerca/ Agencia EFE [EFE]. 2019. Panamá es el quinto país con mayor percepción de corrupción en América Latina. EFE (en línea). Consultado el 26 de octubre de 2020. Recuperado de: https://www.efe.com/efe/america/economia/pan ama-es-el-quinto-pais-con-mayor-percepcion-de-corrupcion-en-america-la tina/20000011-4070633 ÁNGELES TORRES, M. y ALARCÓN ESPINOSA, F. 2017. Auditoría forense integral como fundamento de una gestión eficiente en contraposición con la corrupción y demás actos ilícitos en la administración pública. Revista Publicando, 12(2), 848-865. 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Refranes

1 Mojar el pan en muchas salsas. En la vida uno debe tener decisiones firmes y concretas. No jugar en dos bandos.

Al Sáhara Occidental , Venicia Chang

Milenarios, andariegos y cubiertos están bajo el astro que los ilumina, los calienta e irradia llevando melfah y d’aaras los vemos pasar entre las arenas de las gigantescas y doradas dunas, vienen y van trae el viento a los imazighen con gran cultura que brotan en cada paso que dan fortaleciendo sus almas y dejando pasar la obstinación del que los ocupa y del egoísmo reinal que construye muros pero no podrán acabar con el deseo de los vástagos del desierto occidental que devuelven la mirada para no olvidar fortaleciendo sus almas para el territorio liberar engendran la resistencia y los vemos clamar entre un hálito de añoranza y con sed de terminar para la expulsión del ocupante del terruño querido corazones ardientes palpitan ante la patria herida revistiéndose de fortaleza y ferocidad extrema con almas atesoradas que claman fiereza con mucha tenacidad, libertad y fuerza. Fuerza por liberar a los hermanos que vejados los mantienen en sitios paupérrimos y sin poder abrazarlos en las haimas esperan el día de reencontrarse así siguen clamando por libertad, en la tierra que es nuestra y que reviste signos de hermandad porque somos un pueblo alegre que le gusta vivir en paz con amor hacia el trabajo y las mujeres luchando están para que no desaparezca nunca nuestros sueños de libertad y los hijos en su actual silencio aprendan a gritar: que la tierra en donde nacimos es nuestra y de nadie más… Que las abuelas saharauis estén felices en su inmortalidad porque desde la diáspora no olvidamos jamás como matriarcas designadas tuvieron que estar que nos enseñaron a todos no desfallecer y a luchar para que se respeten nuestros derechos y podamos echar al invasor prepotente que reprime y se roba los sueños de libertad porque ocupa de manera despiadada el Sáhara Occidental ultrajando a nuestras mujeres que se enfrentan al poder colonial saquean nuestros recursos y no recibimos ningún real clamamos por la libertad del pueblo y gobernarnos desde la RASD vivir en paz es lo que exigimos y es nuestro derecho natural.

ENSAYO SOBRE EL ARTÍCULO 24 DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ENSAYO SOBRE EL ARTÍCULO 24 DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RESUMEN En este Ensayo, sobre el artículo 24 constitucional, iniciamos planteamientos sobre lo que son los derechos humanos y lo relativo a su origen y fundamentación, además de las diversas posiciones filosóficas del iusnaturalismo y del iuspositivismo y de cómo los mismos se fueron fortaleciendo en el o con el desarrollo de las ideas, para luego ubicar en contexto como a través de la historiografía mexicana se produce la división entre el Estado y la Iglesia y la instauración de un Estado laico en México, ello en el ámbito de los derechos humanos. Palabras clave: Estado laico, Derechos humanos, corrientes de pensamiento, iusnaturalismo, iuspositivismo, libertad religiosa. La materia que nos ocupa, Constitución Política y Derechos Humanos del Doctorado en Derechos Humanos que estamos cursando, tiene como finalidad, desarrollar un Ensayo concerniente a un artículo de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto que cada uno de los participantes, lo analicemos y enfoquemos desde nuestras diversas profesiones, ya que este doctorado tiene una particularidad y se desarrolla en un escenario multidisciplinario, con miras y propósito de enriquecer el debate. En este ensayo nos abocaremos al análisis del artículo 24 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos que se sitúa en términos generales en la libertad religiosa, no sin antes abordar temas inherentes a la explicación de conceptos básicos, la divergencia del iusnaturalismo y el positivismo y como se fue consolidando a través de las diversas posiciones filosóficas; al desarrollo historiográfico de México, en su camino hacia la consolidación de una Constitución que sirviera de unión luego de los años de revolución y por ende el fortalecimiento del Estado nacional. Además, plantearemos el significado de libertad religiosa vs la laicidad del Estado y como en los diversos escenarios -este conflicto entre el creyente y el no creyente- sirvió de espada de Damocles en los años de Guerra Cristera y los intentos de reformas sobre el referido artículo (24), que se ha dado en detrimento de derechos fundamentales; lo que provocaría movilizaciones y manifestaciones en esa conciencia del mexicano para que no se distrajera ni permitiera violaciones a sus derechos. No se trata de ahondar en tautologías, sino de poder entender los diversos escenarios y de esa manera analizar y comprender algunas situaciones que han dado pie para que se luche, resguarde y se protejan con rango constitucional, derechos fundamentales ante las violaciones y vejaciones por parte de las autoridades. Se hace imprescindible tener claro los conceptos y conocer las diversas acepciones que existen sobre derecho, derecho natural, derechos fundamentales, derechos humanos y el de dignidad humana. Para García Máynez “el derecho es una regulación del proceder de los hombres en la vida social, y solo discrepan en lo que atañe a la naturaleza de los preceptos jurídicos. Immanuel Kant, considera que el “derecho se reduce a regular las acciones externas de los hombres y a hacer posible su coexistencia”, lo define como “el conjunto de las condiciones por las cuales el arbitrio de cada uno puede existir con el arbitrio de los demás, según una ley universal de libertad”. El derecho natural es una doctrina ética y jurídica que postula la existencia de derechos fundamentales o determinados en la naturaleza (CONCEPTO.de, 2021). En 2006, según la revista Derechos Humanos México, se establece que “los derechos humanos son un límite a la acción del Estado en relación con los individuos, generándole a éstos un ámbito de libertad, sin injerencias de la autoridad, por supuesto de acuerdo con su condición propia de ser humano”. Luigi Ferrajoli, sostiene que los derechos fundamentales son “todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a ‘todos’ los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o de personas con capacidad de obrar”. Para Miguel Carbonell “los Derechos Fundamentales son Derechos Humanos constitucionalizados”, moción que comparto ya que anterior a un derecho fundamental debe existir un derecho humano, previo, para aplicarlo a nivel nacional. Así el profesor Pérez Luño hace énfasis que los derechos humanos poseen una insoslayable dimensión deontológica, es decir, aquellas facultades inherentes a la persona que deben ser reconocidas por el derecho positivo. La dignidad es un valor inherente a todo ser humano que no se termina por una decisión de otro ser humano y que contiene elementos básicos que son el vivir a diario, la libertad (poder pensar, tener conciencia real de lo que nos rodea) y la igualdad (igualdad de vivir, de desarrollarse interiormente, de poder pensar con libertad, de saber qué es lo bueno y qué es lo malo). Dicho lo anterior, se hace necesario abordar el origen. En el concepto de Derechos Humanos no existe uniformidad en la doctrina. Para algunos son aquellos que pertenecen al hombre como tal, invocando una naturaleza común a todos los hombres y que propugna la existencia de un conjunto de derechos universales, anteriores, superiores e independientes al derecho escrito, al derecho positivo y al derecho consuetudinario. Lo que sí es cierto es que en las diversas lecturas y trabajos revisados, vemos dos corrientes de pensamiento (importantes): la de los iusnaturalistas (el origen de los derechos humanos no reside en la ley positiva, sino que es parte de la naturaleza propia del ser humano, una naturaleza que es superior y precedente a cualquier ley positiva) y las de los positivistas (afirma que sólo es derecho aquello que está escrito en un ordenamiento jurídico) que con las escuelas y sus pensadores, han enriquecido el debate que se cierne sobre el origen de la fundamentación de los mismos. Atendiendo el desarrollo de la Historia (períodos) y por ende de los Derechos Humanos, existen antecedentes de los mismos en la Antigüedad cuando en el humanismo en las culturas hindúes, la china y la islámica, se encontraron rasgos y valores del ser humano en los cuales se reflejaba el ordenamiento jurídico. En este contexto podemos citar como ejemplo, el Código de Hammurabi , la Tabla de los 10 Mandamientos de la Ley de Dios que protegió en ese ordenamiento la vida (cuando decía “no matarás, quinto mandamiento) y la propiedad (cuando decía que “no robarás”, séptimo mandamiento); el Chu-King , libro del celeste imperio que contiene los recuerdos que señala que el rey, el príncipe y el gobernador deben ajustarse a los principios de la razón, que son voluntad del cielo. En este período también hay que considerar el estoicismo griego y el romano ya que se empieza a considerar a la razón y a la libertad como componente fundamental del hombre con un iusnaturalismo basado en la racionalidad. Importante con el triunfo y las conquistas llevadas a cabo por Roma, que Marco Tulio Cicerón, introduce el pensamiento griego y expone su filosofía del derecho natural y la ley de naturaleza. La concepción del “ciudadano del mundo” y de la igualdad natural de los hombres como fundamento teórico de los derechos del hombre en la modernidad. Entre sus obras importantes (estoicas con influencia platónica) podemos mencionar sobre La República, sobre Las leyes, fundamentadas en la ley natural que hizo que se fortaleciera la filosofía grecolatina . Con la creación del cristianismo por Constantino, durante la Edad Media hay un predominio de las filosofías cristianas: la escolástica y la patrística en donde el debate se centra en la figura de Dios. Surge en este período el concepto de la igualdad de los hombres promovido por san Agustín de Hipona en su obra la Ciudad de Dios y a través de la concepción de la Ley divina, obra de santo Tomás de Aquino, se reconocen los derechos provenientes de la divinidad, es decir Dios como su epicentro del derecho natural. Encontramos en el siglo XIII, un antecedente (escrito) como lo fue la Carta Magna de Inglaterra . Criterios que van a ir cambiando producto del Renacimiento florentino que permeó al resto de Europa y situó al hombre como el epicentro del universo y con el inicio de la Edad Moderna en donde se iniciaron los grandes descubrimientos . En el siglo XVI, Hugo Grocio, realiza grandes aportes a este iusnaturalimo (inmanetista) argumentando que el derecho natural existía sin la existencia de Dios porque es el Estados con su soberanía la que le garantiza al hombre estar en una sociedad en donde las normas de convivencias son naturales e inherentes a él. No obstante, en este escenario se produciría el gran cisma religioso que provocaría la Reforma Luterana . Con el surgimiento del movimiento racionalista, pensadores como Jean Bodin que en su obra explica la naturaleza de la ley natural, ya que este la sitúa como un límite al poder en su célebre teoría de la soberanía, que marca los inicios de la teoría política de la modernidad; aborda también el tema religioso que atraviesa todas sus obras y la impronta voluntarista reflejada en su doctrina, y Thomas Hobbes considerado el padre del positivismo que con su filosofía política hobbesiana comienza con el estudio de la naturaleza humana y . John Locke también aborda las ideas del estado de la naturaleza y el derecho natural inspirado en la razón, en el contrato social y afirman la existencia de reglas normativas. Un siglo XVII caracterizado por las crisis económicas, el hambre provocando por las guerras (la de los treinta años) y el poder de las monarquías europeas que seguían legitimando su poder, en la divinidad. En Inglaterra se sucedería en 1628 la Petición de Derechos , elaborada por el Parlamento y enviada al rey Carlos I. como una declaración de libertades civiles que estableció los derechos de la gente. A mediados de siglo, Luis XIV, rey de Francia, emprende una serie de políticas, que llevarían a la monarquía absoluta a ampliar sus fronteras, a fortalecerse militarmente y a ser una gran potencia europea. Cabe mencionar que en este siglo, la escuela de Salamanca reivindica la idea del derecho humano como un derecho natural del individuo, además que no concibe la dignidad humana y la libertad desde la idea del hombre como ser creado a imagen y semejanza de Dios (Agudelo, 2004). Es dentro de este orden de ideas, que podemos ya estar platicando, de lo que significó la positivización del derecho y de lo que se considera la evolución, y como parte de los antecedentes de los Derechos Humanos en el siglo XVIII llamado también el siglo de las luces en donde emulando al movimiento renacentista del siglo XV, se provocaron grandes cambios ideológicos, políticos, culturales, tecnológicos e industriales que instalaron las bases para la renovación misma del ser humano y de la sociedad. Grandes pensadores franceses como Rousseau (Contrato Social) y Montesquieu (El Espíritu de las Leyes) lograron permear con sus ideas a toda Europa y extrapolarlas a otras latitudes, provocando grandes cambios al status quo existente. Vemos los movimientos revolucionarios que en Francia provocaría la toma de la Bastilla y la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) en donde se establecen principios básicos como la libertad, la igualdad y la fraternidad entre los hombres y se reconocen los derechos de primera generación. Surge un liberalismo contenido en dos matices: económico y político. En los Estados Unidos de América, el 15 de diciembre de 1791 se firmaba el Bill of Rights (Carta de Derechos de los Estados Unidos de América) que fueron las primeras diez enmiendas de su Constitución, en la cual a juicio de Thomas Jefferson consideraba que “la mitad de un pan es mejor que no tener uno. Si no podemos asegurar todos nuestros derechos, aseguremos, al menos, los que podamos”. Así se postulaba la existencia de una serie de derechos y libertades. No podemos dejar de mencionar en este contexto, el significado que tuvo para los derechos humanos, el despertar de la Revolución Industrial . Producto de la Revolución Francesa, adviene la figura del Estado-Nación y las implicaciones que el mismo tiene en el ejercicio del poder, a través de sus órganos y la posición que adquieren las personas frente a él. Grandes aspiraciones positivas. En el siglo XIX seguiría profundizándose la Segunda Revolución Industrial en donde el cartismo y el ludismo dieron lugar al surgimiento de movimientos sociales. El significado de la Revolución Industrial fue la creación y la consolidación del capitalismo, lo que provocaba las críticas por las consecuencias sociales como la explotación del hombre por el hombre porque el individualismo y la propiedad privada, son las bases del sistema. Periodo en el cual los movimientos de índole social, ganan mucho terreno y aparecen las teorías y la escuela de los socialistas, en donde su sistema estaba orientado hacia la felicidad de los gobernados. Además se enfrentaba el régimen absolutista monárquico contra el liberalismo político napoleónico y lo que engendraba la restauración y lo que significó el Congreso de Viena de 1815 . Una serie de revoluciones burguesas y liberales se sucedieron. El siglo XX a juicio del historiador Eric Hobsbawm, fue el siglo más corto (XX) debido a que no transcurrieron los 100 años exactos de una centuria, sino que se vivió un prolongado siglo XIX, desde la Revolución francesa y los conflictos que se gestaron en el siglo que incluye la Revolución Mexicana (1910), la Gran Guerra o Primera Guerra Mundial, el levantamiento Bolchevique (1917) en Rusia, la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), la Guerra Fría y el fin de la URSS. Es dentro de este contexto histórico, que se van a seguir positivando los derechos humanos. Este escenario historiográfico de México, la religión católica tuvo un papel trascendental en la formación de la nacionalidad mexicana hasta el punto que hay autores que sostienen que no hubiera sido posible la formación estatal y nacional en este país de no haberse producido la intensa y rápida evangelización de Nueva España, auténtico laboratorio para la que se produciría en el resto del continente, así como la formación y desarrollo de una organización eclesiástica poseedora de un poder y riquezas que no tuvo paralelo en todo el ámbito americano, convirtiéndose al mismo tiempo en la fuente de la vida intelectual y cultural, por medio de sus importantes centros académicos y bibliotecas (Núñez, 2014). Posteriormente el escenario caracterizado por luchas revolucionarias en todo el territorio que se debatían frente a las reivindicaciones, batallas, ataques, expediciones, enfrentamientos y diferencias muy marcadas entre obregonismo (progresistas de izquierda ) y carrancismo (derecha) y en donde el escenario para 1913, el constitucionalismo proponía una nueva constitución. Así para finales de 1916 se consolidaba la posición de Carranza a nivel nacional, con excepción de estados como Morelos (dirigido por Zapata) y Chihuahua (dirigido por Villa). Era necesario en este contexto que se legitimara la revolución y una nueva Constitución posterior a todo el proceso de reclamaciones vivido; entendiendo que la constitución es la Ley fundamental de un Estado, con rango superior al resto de las leyes, que definen el régimen de los derechos y libertades de los ciudadanos y delimita los poderes e instituciones de la organización política (Española, s.f.). Así se consolidaría el proceso cuando el constituyente cerró cesiones el 31 de enero y se promulgaría una nueva carta magna, el 5 de febrero de 1917, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reformó la del 5 de febrero de 1857, la cual tenía temas amplios y novedosos como serían la reforma agraria (artículo 27), los derechos laborales (artículo 123), la separación iglesia-Estado (130). La misma entró en vigencia el 1 de mayo de 1917. La Constitución Política de 1917, constaba de 137 artículos, 10 títulos -en la actualidad el texto constitucional cuenta con nueve Títulos que contienen 136 artículos y 19 transitorios- en donde se citaban una serie de derechos básicos para los mexicanos. Dicho lo anterior y conforme al tema de derechos humanos, que nos atañe, abordaremos y desarrollaremos la temática concerniente a la separación del Estado y de la Iglesia. Por ello, resulta importante mencionar algunas consideraciones y antecedentes que marcaron hito sobre el particular a esa separación Estado-Iglesia: a) La Ley Juárez antes de la Constitución de 1857, se expidió para coartar el poder e influencia del clero en asuntos civiles que suprimió el fuero eclesiástico y el militar en materia civil. b) La Ley Lerdo del 25 de junio de 1856, sobre desamortización de fincas rústicas y urbanas. Prohibía a cualquier corporación civil o eclesiástica la capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por sí bienes raíces; no podía retener su usufructo, exceptuándose los edificios destinados directa o inmediatamente a servicio u objeto de la institución (conventos, palacios episcopales, colegios, hospitales, hospicios), así como una casa unida a ella que tuviera como propósito la habitación de quien sirve al objeto de la institución, como puede ser el párroco o capellán. c) Ley Iglesias del 11 de abril de 1857, acerca de los aranceles parroquiales para el cobro de derechos y obvenciones, previno que en los bautismos, amonestaciones, casamientos y entierros de los pobres no se cobraran estipendios; castigaba el abuso de cobrar a los pobres, y si la autoridad eclesiástica denegaba por falta de pago la orden para un entierro, la autoridad civil local podía disponer lo contrario. d) La Constitución de 5 de febrero de 1857, iniciaba su preámbulo: “En el nombre de Dios y con la autoridad del Pueblo Mexicano.” En el artículo 3 de ésta carta, se permitía la libertad de enseñanza y el artículo 5 prohibía los votos religiosos o monásticos y se suprimían los fueros eclesiásticos. Posteriormente, las Leyes de Reforma completaron ese proceso de separación Iglesia-Estado, a través de otras normativas emitidas por el gobierno de turno: e) Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos de 12 de julio de 1859, pasó al dominio directo de la nación los bienes del clero, así se confiscaban los bienes eclesiásticos sin indemnización alguna a la Iglesia. f) Ley de Matrimonio Civil de 23 de julio de 1859, que elevó el matrimonio a la categoría de mero contrato civil celebrado ante la autoridad administrativa. Estableció causales para la disolución del matrimonio. g) Ley Orgánica del Registro Civil de 28 de julio de 1859, en donde se creó la institución del mismo nombre con el propósito de llevar un registro de los nacimientos, matrimonios y defunciones, actividades que hasta ese momento eran exclusivas de la Iglesia católica. h) Ley de Libertad de Cultos, del 4 de diciembre de 1860, en donde se estableció por primera vez la libertad religiosa en una ley mexicana. Aunado a estos antecedentes que mencionamos, las ideas sobre la libertad de culto vs la unidad nacional, se hacían sentir, producto de las corrientes de pensamiento político que se gestaban, en donde los conservadores veían en la libertad de cultos un peligro para la integridad nacional y propugnaban por la unidad religiosa. Contrario sensu, los liberales quienes propugnaban por una republicana de gobierno y un sistema federal, veían con buenos ojos la libertad de culto. Es en este ámbito que se va a producir la intervención francesa y la instauración del imperio de Maximiliano (1864-1867), apoyados por los conservadores, estableciéndose un sistema monárquico, católico que contaba con la aprobación del Vaticano y con el objeto de eliminar todas las leyes de Reforma (Concordato en el Decreto de Tolerancia de Cultos de 26 de febrero de 1865). El fusilamiento de Maximiliano (se ponía fin al segundo imperio) y el triunfo del República como forma de gobierno, significó que no hubiese Nuncio. Durante el gobierno de Porfirio Díaz , se institucionalizó de facto la relación Estado-Iglesia, a pesar, que las Leyes de Reforma continuaban vigentes, y se lograría una tolerancia para con el clero y se ampliaría el patrimonio eclesiástico, incluso con la participación del Estado, se incrementaría el número de iglesias, se instalaron en México diversas comunidades religiosas. La Revolución de 1910, producto de los 30 años en el poder de Díaz (Porfiriato), el cansancio y las condiciones socioeconómicas del pueblo, favorecía la lucha armada y tenían incluso una posición contra y en rechazo de la institución de la Iglesia -desde el punto de vista social- y para muchos era considerada como un obstáculo para el desarrollo de la ciencia. Este será el escenario en el cual emergerá la Constitución revolucionaria de 1917. En efecto en la Constitución de 1917contaba con la siguientes partes: las garantías individuales (I), soberanía nacional y formas de gobierno (II), la división de los poderes (III), la responsabilidad de los funcionarios (IV), el Estado de la federación (V), asuntos del trabajo (VI), prevenciones generales (VII), lo relativo a la reforma de la Constitución (VIII), la inviolabilidad de la Constitución. Una carta magna que limitó en todo lo posible la participación de la Iglesia en la vida pública nacional, sentando las bases de la separación del Estado y de la Iglesia, dándole ese carácter totalmente laico al Estado. La Constitución de 1857 y sus Leyes de Reforma, consolidaron la separación de la Iglesia y del Estado, así como el principio de libertad religiosa, que no pudieron cambiar los acontecimientos posteriores del Porfiriato ni los sucesos revolucionarios de 1910, y que se consolidaría definitivamente en el Estado Social que conformó la Constitución de Querétaro en 1917, en la que junto a estos principios se produciría el del intervencionismo del Estado en los asuntos (Núñez, 2014). Con esta Constitución, se buscó limitar la participación de la Iglesia en la vida pública nacional, lo que provocaría el levantamiento armado conocido como la Guerra Cristera . Así queda plasmado en el artículo 24 de la Constitución Política que toda persona tiene derecho a la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión, y a tener o adoptar, en su caso, la de su agrado. Esta libertad incluye el derecho de participar, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, en las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley, y que nadie podrá utilizar los actos públicos de expresión de esta libertad con fines políticos, de proselitismo o de propaganda política . Además éste artículo 24, la Constitución Mexicana prevé otras cláusulas que van a corroborar el carácter laico del Estado. Podemos citar como ejemplo el artículo 3 constitucional, relativo al derecho a la educación, cuando establece que la educación pública, impartida por el Estado, será laica y por lo tanto se mantendrá ajena a cualquier doctrina religiosa. Por otro lado, el artículo 40 constitucional cuando describe la forma de gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y establece que además de representativa, democrática y federal, es una República laica. También, tenemos que mencionar el artículo 130 constitucional, el cual marca e principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas, además que se señala que las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley. El artículo 130 vinculado al artículo 24 constitucional, realiza o contiene las consideraron siguientes: a) El matrimonio es un contrato civil. b) No se reconoce la personalidad jurídica de las agrupaciones religiosas denominadas iglesias. c) Los ministros de los cultos serán considerados como personas que ejercen una profesión y estarán directamente sujetos a las leyes que sobre la materia se dicten. d) La legislatura de los Estados únicamente tendrán facultad de determinar, según las necesidades locales, el número máximo de ministros de los cultos. e) Para ejercer en los Estados Unidos Mexicanos el ministerios de cualquier culto se necesita ser mexicano por nacimiento. f) Los ministros de los cultos nunca podrán en reunión pública o privada constituida en junta, ni en actos de culto o de propaganda religiosa, hacer crítica de las leyes fundamentales del país, de las autoridades en particular o en general del gobierno; no tendrán voto activo ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines políticos. g) Para dedicar al culto nuevos locales abiertos al público se necesita permiso de la Secretaría de Gobernación, oyendo previamente al gobierno del Estado. Debe haber en todo templo un encargado de él, responsable ante la autoridad del cumplimiento de las leyes sobre disciplina religiosa, en dicho templo y de los objetos pertenecientes al culto. h) Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los templos reuniones de carácter político. i) No podrá heredar por sí, ni por interpósita persona, ni recibir por ningún título, un ministro de cualquier culto, un inmueble ocupado por cualquiera asociación de propaganda religiosa, o de fines religiosos, o de beneficencia. Los ministros de los cultos tienen incapacidad legal para ser herederos por testamento de los ministros del mismo culto o de un particular con quien no tenga parentesco dentro del cuarto grado. Cabe mencionar que la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, también hay que considerarla, ya que la misma establece límites a las organizaciones de culto religioso en México, también describe la separación entre el Estado y la Iglesia. Por lo antes señalado, surgen los cuestionamientos sobre el tema de las libertades religiosas y cómo se han desarrollado en el marco del Estado secular o laico. Existen, sin embargo, varias maneras de determinar qué es la laicidad. Podemos remontarnos a sus orígenes, tratar de encontrar sus componentes principales o definirla a partir del denominador común de diversas experiencias históricas. Entonces, se hace necesario diferenciar qué es libertad de culto o libertad religiosa y qué es la laicidad del Estado. La primera es el derecho de los ciudadanos a elegir su sistema de creencias, sean religiosas o no, así como el derecho a profesar la fe públicamente, sin que ello sea causa de discriminación, persecución, intimidación, violencia, prisión o muerte (Significados, s.f.). El Estado laico Estado laico es aquel que atribuye y garantiza a cada individuo una igual libertad de conciencia y una igual libertad religiosa, puesto que tiene como presupuesto ético una concepción de los individuos como agentes morales soberanos, libres e iguales en dignidad y derechos (Lara, 2015), por lo tanto, asume una neutralidad vigilante frente a las creencias. El Estado laico, como señala Chiassioni, se diferencia de otras formas de estado: el Estado confesional , el Estado teocrático y el Estado ateo . En algunas ocasiones, en los fallos emitidos por la Corte de Justicia de la Nación, se ha reconocido la dualidad de esa liberta religiosa de la cual venimos platicando. Ha manifestado que la libertad religiosa se relaciona íntimamente con la libertad ideológica, y consiste en la capacidad de los individuos para desarrollar y actuar de conformidad con una particular visión del mundo en la que quede definida la relación del hombre con lo divino (Lara, 2015). A manera de conclusión podemos señalar que desde hace más de siglo y medio, México es uno de los países en el mundo donde la laicidad del Estado forma parte intrínseca del ser y ha sido testigo como hemos explicado en párrafos anteriores de la construcción propia del concepto de país. No obstante, no debemos dejar de lado, el conocer y tener en cuenta como un punto importante - también- que es uno de los países donde más creyentes religiosos católicos hay ni podemos olvidar que la historia propia de México se ve ligada a hechos históricos que narran como tuvieron la bandera y estandarte con la Virgen de Guadalupe y como héroes nacionales (Miguel Hidalgo y Costilla y José María Morelos y Pavón), fueron sacerdotes. La división Estado-Iglesia ha significado el inicio y posterior consolidación del Estado laico, el cual debe garantizar el ejercicio de los derechos humanos, es decir, el respeto a la existencia de religiones y actos de fe y que logre prevenir actos de discriminación; razón por la cual se hace necesaria la aplicación de las leyes con claridad y con principios por parte de los funcionarios públicos, con firmeza para acabar con la intolerancia y de una cultura de respeto a la diversidad, la cual no siempre avanza como queremos y en los tiempos deseados.   Referencias Agudelo, M. (s.f.). El debate sobre el fundamento de los derechos humanos. Opiicón Jurídica, 3(5), 125-154. Recuperado el 8 de abril de 2021 Chávez, E. (s.f.). Recuperado el 8 de abril de 2021, de https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2950/7.pdf CONCEPTO.de. (2021). CONCEPTO.de. Recuperado el 7 de enero de 2021, de https://concepto.de/derecho-natural/ Española, R. A. (s.f.). Real Academia Española. 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LA FIGURA DEL OMBUDSMAN (CASO DE MÉXICO) por Venicia Chang

LA FIGURA DEL OMBUDSMAN (CASO DE MÉXICO) RESUMEN Ensayo que describe como a lo largo de desarrollo de la historia, se han ido perfeccionado los conceptos que hoy día definen la figura del Ombudsman. Figura jurídica escandinava que ha calado en nuestros ordenamientos jurídicos con el firme propósito de proteger y defender a quienes se les haya violentado sus derechos humanos. Conocer cómo México lo ha positivizado y la opinión de algunos autores que nos ayudarán a comprender de mejor forma los retos que en la actualidad, enfrenta. Además planteo como aportación, un estudio de caso comparado con la figura de la Defensoría del Pueblo de Panamá. Palabras clave: Ombudsman, derechos humanos, dignidad humana, orígenes, violaciones, recomendaciones. Para García Máynez “el derecho es una regulación del proceder de los hombres en la vida social, y solo discrepan en lo que atañe a la naturaleza de los preceptos jurídicos. Immanuel Kant, considera que el “derecho se reduce a regular las acciones externas de los hombres y a hacer posible su coexistencia”, lo define como “el conjunto de las condiciones por las cuales el arbitrio de cada uno puede existir con el arbitrio de los demás, según una ley universal de libertad”. El derecho natural es una doctrina ética y jurídica que postula la existencia de derechos fundamentales o determinados en la naturaleza (CONCEPTO.de, 2021). En 2006, según la revista Derechos Humanos México, se establece que “los derechos humanos son un límite a la acción del Estado en relación con los individuos, generándole a éstos un ámbito de libertad, sin injerencias de la autoridad, por supuesto de acuerdo con su condición propia de ser humano”. Luigi Ferrajoli, sostiene que los derechos fundamentales son “todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a ‘todos’ los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o de personas con capacidad de obrar”. Para Miguel Carbonell “los Derechos Fundamentales son Derechos Humanos constitucionalizados”, moción que comparto ya que anterior a un derecho fundamental debe existir un derecho humano, previo, para aplicarlo a nivel nacional. Así el profesor Pérez Luño hace énfasis que los derechos humanos poseen una insoslayable dimensión deontológica, es decir, aquellas facultades inherentes a la persona que deben ser reconocidas por el derecho positivo. La dignidad es un valor inherente a todo ser humano que no se termina por una decisión de otro ser humano y que contiene elementos básicos que son el vivir a diario, la libertad (poder pensar, tener conciencia real de lo que nos rodea) y la igualdad (igualdad de vivir, de desarrollarse interiormente, de poder pensar con libertad, de saber qué es lo bueno y qué es lo malo). Para comprender ese desarrollo de los derechos humanos, es preciso que tengamos claro la periodicidad de la Historia como ciencia. No se trata de ahondar en tautologías, sino de poder entender los diversos escenarios. Así se sitúa la referida división en cuatro períodos históricos: la Edad Antigua (del 3,300 a.C. desde la invención de la escritura hasta el 476 d.C. con la caída del Imperio Romano de Occidente), la Edad Media (desde el siglo V en el 476 d.C. hasta 1492 con el avistamiento de nuevas tierras que se les dio por nombre América) , Edad Moderna (de 1492 hasta 1789 cuando se produjo la Revolución Francesa ) y la Edad Contemporánea (de 1789 hasta nuestros días) . Aunado a ello, resulta de especial interés tener claro como fue el hombre mismo (homo sapiens) desde un punto de vista ontológico y axiológico evolucionando desde la propia concepción de nuestras comunidades primitivas hasta la realidad actual en el estudio que nos abocamos. Norberto Bobbio considera que el problema principal de los derechos humanos es el de su protección y no el de su justificación y sitúa el origen de los mismos que es producto de la evolución histórica en la medida que avanzan las sociedades y en cada uno de los contextos en donde se dan los hechos. En otras palabras, para él para entender la esencia misma de los derechos humanos, hay también que conocer y entender la historia. Dicho lo anterior, hablar de una figura que proteja los derechos humanos es porque los mismos a lo largo del desarrollo historiográfico de la humanidad, han sido violentados (en los diversos períodos históricos) y el ser humano como tal, ha quedado en indefensión ante abusos y ante hechos que han marcado hitos importantes como antecedentes de luchas en pro de la propia existencia del individuo y de su integridad misma. Conceptualizar términos es importante a la hora de un ensayo, con el fin de tener un panorama mucho más amplio. Por ello, se hace necesario saber y conocer el origen de la figura jurídica conocida como Ombudsman. La RAE lo define como la voz sueca que significa ‘alto funcionario público encargado de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos ante los poderes públicos’ (RAE, s.f.). Para la CorteIDH es una institución que protege a las personas contra los abusos o actos arbitrarios de la administración pública, que pueden afectar sus derechos y garantías fundamentales (IIDH, 2006). Etimológicamente formada por dos palabras ombud (que significa defensor) y man (que significa hombre), por lo tanto, es aquel que tiene la función primordial de defender y proteger al ciudadano. El origen de algunas figuras que protegían ciertos derechos, en el devenir histórico, han evolucionado conforme a las necesidades de los tiempos y de las propias culturas, hasta llegar a la figura propia del Ombudsman. Son ejemplo de lo que señalamos, en la cultura grecolatina (Grecia: Esparta y Atenas ; Roma ) con sus figuras de Eflore y Euthynoi, pasando por el Imperio Persa (560 - 529 a.C.), cuando el Rey Ciro creó la figura del Ojo del Rey que debía ejercer control de todos los funcionarios. Durante la dinastía Han en China (siglo III- 220 d.C.), el Emperador creó la figura del Yan, que controlaba la administración imperial y a sus funcionarios, además que recibía las quejas del público que se consideraban injusticias administrativas. En el Imperio Bizantino (395-1453 d.C.), cobre relevancia la figura del Defensor Civitatis, conocido también como el Defensor de la Ciudad, que protegía a los humildes de las arbitrariedades de los gobernantes. En Venecia en el siglo XV, el Consejo de los Diez controló los excesos burocráticos de la ciudad. En el siglo XVI en Suecia, es en donde nacería la figura del Ombudsman en donde el Gran Senescal actuaba como inspector de tribunales, exponiendo al rey las anormalidades que advertía en la administración de justicia. En el siglo XVIII (1713), el Rey Carlos XII nombró al primer Procurador Supremo. Sumando estos precursores de la figura jurídica mencionada y el desarrollo de los derechos humanos como tales en las diversas etapas histórica, con el objeto de que busca la defensa y protección d ellos derechos humanos y garantizar la dignidad de las personas. Ombudsman es una figura jurídica de origen sueco y con más de 211 años de antigüedad. No obstante, ante lo antecedentes citados, no fue hasta el siglo XX, en la década de los ’90 que surge la figura del Ombudsman en América Latina, como una institución exportada del constitucionalismo sueco al resto de los sistemas jurídicos para y con el fin de que cada día se siga promoviendo la defensa de los derechos humanos. La figura del Ombudsman , es conocida en nuestros ordenamientos de diferentes maneras: Procuraduría de los Derechos Humanos , Comisionado de los Derechos Humanos, Defensoría del Pueblo , Defensor del Pueblo , Defensoría de los Habitantes, Comisión Nacional de Derechos Humanos . La referida figura, debe contar con principios universales que son básicos, como: la independencia para actuar, la autonomía, la autoridad moral y la probidad que debe tener el titular del cargo; la neutralidad partidista, la no obligatoriedad de sus recomendaciones, es decir, la no fuerza vinculante; el carácter técnico de su trabajo (las no especulaciones); la designación del titular por parte del Legislativo sin que se convierta en una bolsa de trabajo y la oportunidad para publicitar su trabajo (Jiménez, s.f.). Señalaba Per-Erik Nilsson ex obudsman sueco, que la administración pública ha crecido y se han multiplicado los organismos oficiales, con lo cual se aumenta la posibilidad de problemas entre los órganos del poder y los individuos, porque no existen muchas instancias para presentar quejas y los tribunales generales son muy lentos, formalistas y costosos y porque cada día es mayor la corriente internacional que está preocupada de que efectivamente se protejan los derechos de los individuos. Existen dos vías para para la protección y defensa de los derechos humanos. La vía jurisdiccional y la no jurisdiccional. En México la vía jurisdiccional las autoridades judiciales ven y analizan las demandas que se presentan por presuntas violaciones a los derechos fundamentales. Es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el máximo órgano que se encarga de dirimir en materia de derechos humanos, teniendo en consideración que la Constitución mexicana establece tres medios de defensa: el juicio de amparo , las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales. A través de estos medios jurisdiccionales se protegen los derechos fundamentales. El otro medio, el no jurisdiccional, es el que le brinda protección a los derechos humanos a través de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y por otra parte las Comisiones de Derechos Humanos de las 31 entidades federativas y la del Distrito Federal. En el caso de México como bien señalo en párrafo anterior, existe la figura que se conoce como Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) , creada el 06 de junio de 1990 (y su última reforma el 25 de junio de 2018), en la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, con el objeto de promover y vigilar que las instituciones gubernamentales cumplieran con sus obligaciones de defender y respetar los derechos humanos constituyéndose como un Organismo desconcentrado de dicha Secretaría. En la obra “El Ombudsman en México: El Sistema Nacional de Protección No Jurisdiccional de los Derechos Humanos más Grande del Mundo” de Armando Jiménez, este discute y se sigue haciendo la pregunta si el Ombudsman es la persona que la encabeza o es la institución. Considero que la institución como tal puede llevar el nombre que haya elegido u escogido los legisladores y/o senadores de cualquier país. Lo importante en que quien ejerza el cargo, realmente pueda cumplir con el perfil, es decir, reúna los requisitos, llenes las expectativas y cumpla con el mandato, apegado a la ley y cumpliendo realmente con sus obligaciones. Con ello se colige que se debe cumplir con los principios de carácter universal que la figura reviste: que tenga independencia en el actuar; que la figura sea autónoma y que pueda actuar con libertad; probidad a autoridad moral; alejada de las decisiones políticas que puedan afectar el ejercicio de sus funciones y de lo que ello genera; la no obligatoriedad en sus recomendaciones; que el ejercicio de su trabajo esté fortalecido técnicamente; que la designación del titular de la institución por parte de un poder del Estado, el que representa al pueblo, le da legitimidad en su actuar y la oportunidad de publicitar su trabajo para que el mismo sea reconocido por la mayor cantidad de habitantes y que tenga un carácter mucho más abarcados. Teniendo en consideración que el Ombudsman no es un intermediario entre la sociedad y el gobierno, por sus propósitos, sí se generan relaciones importantes de trabajo, de allí que se pueda dar el respaldo necesario con medios de comunicación locales y nacionales, y de opinión pública para que siempre sean aliados imprescriptibles en la labor que este realiza y defiende, para que se pueda desarrollar una verdadera cultura de derechos humanos, enmarcada dentro de programas (capacitaciones institucionales, cursos a grupos sociales, intercambio con universidades, etc.) que consoliden el objetivo planteado. El Sistema de Protección No Jurisdiccional de México, es considerado el más grande del mundo, formado por otras instituciones especializadas, que se encargan de la protección de los derechos humanos, entre las que podemos mencionar la Procuraduría Federal del Consumidor, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Medio Ambiente, la Comisión Nacional de Arbitraje Médico y el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación; que se encargan de realizar la promoción, difusión y divulgación de la protección a los derechos humanos, todos ellos por medio de la figura del Ombudsman, sin que posean todas sus características, como la de autonomía; aunado con las 33 instancias (31 estados de la Federación, 1 Distrito Federal y la CNDH), conforman la red de la cual venimos platicando. La CNDH como sujeto legitimado y como parte de sus facultades, puede presentar controversias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y tiene competencia en asuntos laborales debido a la introducción de la cláusula antidiscriminación; sobre el acoso laboral mejor conocido como mobbing; de facultad investigadora de violaciones graves a derechos humanos. Estas instancias -jurisdiccionales y no jurisdiccionales- constituyen un apoyo muy importante en la obligación de protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos que todo Estado constitucional tiene que garantizar. A pesar de contar con esta enorme red de protección de derechos humanos, las violaciones a los mismos no cesan. Para David Velasco Yáñez, Profesor-investigador titular del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), México tiene el sistema ombudsman más caro del mundo y el más ineficiente , y con un potencial desaprovechado por atender más a la carrera política y evitar confrontar al Estado, da pie para cuestionarnos sobre la mejor estrategia que impulse al sistema ombudsman a enfrentar el poder del Estado y hacer efectiva la defensa y protección de los derechos humanos; al mismo tiempo que otros DDH enfrentan ese poder y develan las causas estructurales de la ineficiencia y el papel político que juega dicho sistema: ocultar y proteger a los agentes del Estado, quienes de manera sistemática y estructural violan derechos humanos, al grado de cometer delitos de lesa humanidad, al mismo tiempo que denuncian en los foros internacionales la doble cara del Estado mexicano: hacia fuera, defensor de los derechos humanos; hacia dentro, sistemático perpetrador (Yáñez, 2015). Han sido variadas las críticas que se le han realizado a esta figura jurídica en México. Para muchos un sistema que defiende a delincuentes, considerados como órganos burocráticos y con politización en la integración de equipos de trabajo de los diversos titulares de los organismos públicos de derechos humanos, lo que refleja una autonomía limitada. México enfrenta retos importantes en relación al Estado de derecho y al respeto a los derechos humanos. La situación de inseguridad en muchos lugares del país y las consecuencias del combate al crimen organizado y a los cárteles de la droga, ha aumentado la inseguridad y la violencia en muchas regiones, dejando a muchas comunidades desprotegidas y en riesgo. Los reportes sobre abusos de derechos humanos cometidos por la policía y las fuerzas de seguridad, incluyendo desapariciones forzadas, tortura y detenciones arbitrarias continúan y la impunidad en todos los crímenes sigue siendo la norma. Las y los defensores de derechos humanos y periodistas, quienes frecuentemente tratan de apoyar a las víctimas y revelan los abusos, enfrentan cada vez mayores ataques. Las mujeres, los pueblos indígenas y las personas migrantes sufren discriminación y violencia, pero sus posibilidades de obtener reparación son escasas. El sistema de justicia, sigue defraudando por la impunidad que sigue siendo la percepción de las mayorías. A manera de estudio de derecho comparado de la figura del Ombudsman en la legislación panameña. La República de Panamá es un Estado unitario, democrático, republicano y representativo. Su extensión territorial sólo ocupa 75,517 kilómetros cuadrados. Posee 10 provincias (Bocas del Toro, Coclé, Colón, Chiriquí, Darién, Herrera, Los Santos, Panamá, Veraguas, Panamá Oeste) y 7 comarcas indígenas (Ngobe Bugle, Kuna Yala, Kuna de Madungandí, Kuna de Wargandí, Emberá Wounaan, Territorio Bri Bri y Territorio Naso-Tjerdi). Según cifras del Banco Mundial con una población de 4.177 millones (2018) y una tasa de crecimiento del PIB de 3.7% cambio anual ‎(2018). En Panamá la figura del Ombudsman está legitimada en la Constitución Política (artículo 129) bajo el nombre de Defensoría del Pueblo. A su titular se le conoce como Defensor del Pueblo. Igual sigue las mismas características de los Principios de París. Su misión promover, proteger y defender el respeto a los derechos humanos, investigando, supervisando y denunciando actos, hechos u omisiones por parte de la administración pública o de concesionarios de servicios públicos. Cuenta con 5 delegados especializados (orientación ciudadana, educación e innovación, protección de los grupos vulnerables, protección de los derechos humanos, protección de los derechos de las mujeres). El Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura, Penas y Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes (MNPT) es una Dirección Nacional adscrita a la Defensoría del Pueblo, creada mediante Ley Nº6 de 22 de febrero del 2017, en cumplimiento de compromisos del Estado Panameño adquiridos mediante la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura UNCAT y su Protocolo Facultativo. El pasado 20 de noviembre de 2020, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, oficializó las recomendaciones del EPU al Estado panameño. Panamá aún no cuenta con una ley que prohíba la discriminación en todos los sentidos; se mantiene sin nombrar jueces y fiscales por concursos, como lo recomendó el Pacto de Estado por la Justicia, y debe de mejorar la ley del sistema penal acusatorio, con el propósito de disminuir los acuerdos o disminución de penas en casos de violaciones y feminicidos. El plazo es hasta marzo de 2021 que tiene Panamá para presentar su postura ante las recomendaciones emitidas. Por ejemplo, el país todavía no ha ratificado el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ni el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Tampoco se ha avalado la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores. Cabe señalar que en ambos casos, la Defensoría del Pueblo recomendó la ratificación o adhesión a estos convenios. No existe una ley que prohíba la discriminación en todos los sentidos, incluyendo la orientación sexual, ni una ley sobre identidad de género. Aunque existe la Ley 7 de 14 de febrero de 2018, que establece sanciones por hostigamiento, acoso sexual, racismo y sexismo en diversos entornos, “la misma no protege de forma expresa a las personas Lgbtiq. El Decreto Ejecutivo 204 de 3 de septiembre de 1997, todavía mantiene la homosexualidad como una falta gravísima para los miembros de la Policía, por ejemplo. Piden que se mejore la ley del sistema penal acusatorio. Sobre el derecho a la intimidad, se señala que, aunque Panamá cuenta con una ley de protección de datos que empieza a regir en marzo de 2021, la norma contiene debilidades.   Referencias A, J., & Salcedo, C. (1976). Soberanía del Estado y Derecho Internacional. Madrid. Calduch, R. (1993). Dinámica de la Sociedad Internacional. En CEURA (Ed.), Dinámica de la Sociedad Internacional. Madrid: CEURA. Recuperado el 20 de febrero de 2020, de https://www.ucm.es/data/cont/media/www/pag-55160/lib2cap7.pdf CONCEPTO.de. (2021). CONCEPTO.de. Recuperado el 7 de enero de 2021, de https://concepto.de/derecho-natural/ González, L. (julio-diciembre de 2011). El sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos en México. Revista IUS. 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El sistema ombudsman más caro del mundo... ¿y el más ineficiente?*. Espiral. Recuperado el 26 de febrero de 2021, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1665-05652015000200006 1 Definida por el surgimiento y desarrollo de las primeras civilizaciones que tuvieron escritura (civilizaciones antiguas: Sumeria IV milenio a.C., el Antiguo Egipto, India, China, Grecia, Roma, Persia). Entre sus características podemos citar: el inicio de la vida urbana (ciudades superiores a las aleas neolíticas), aparición del poder político (palacios, reyes), las religiones (templos, sacerdotes), estratificación social; ciudades estados, del nomadismo al sedentarismo. 2 El 12 de octubre de 1492, Cristóbal Colón bajo el amparo de la corona española (Reyes Católicos de España, Fernando de Aragón e Isabel la Católica), avistaba una tierra desconocida para el viejo mundo, la cual fue considerada hasta historia reciente como el mal llamado “Descubrimiento de América”. Es importante tener presente que los viajes financiados por la corona española, se realizaban debido a la caída del Imperio Bizantino o del Imperio Romano de Oriente en mano de los moros en el año 1453 y se cierra el paso de las rutas de los Estrechos de Bósforo y los Dardanelos hacia las Indias. 3 El 14 de julio de 1789 se produjo la Revolución francesa que fue un movimiento político, social e ideológico que se desarrolla en Francia, iniciándose con la Toma de la Bastilla y que culminaría el 02 de diciembre de 1804 con la coronación de Napoleón Bonaparte. 4 Período histórico comprendido hasta el año pasado por 231 años en donde se han sucedidos hechos históricos importantes para la humanidad como el surgimiento de derechos y el afianzamiento del Estado-Nación (como lo conocemos hoy), importantes inventos, guerras genocidas, conflictos étnicos y religiosos que hicieron que el mundo se replantease y grandes procesos de descolonización y desarrollo. 5 Entendida como el estadio más antiguo de organización socio-económica del que se tiene registro en la historia de nuestra especie (homo sapiens) y con características puntuales como una sociedad que permanecía de manera nómada o seminómada, que vivían de lo que cazaran, de lo que pescara y de lo que recolectaran. No existía la propiedad privada ni se habían instituido clases sociales y en donde se prestaba la ayuda mutua.